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非银行支付机构支付账户的监管政策

添加时间:2022-10-27 16:48

  我国双层支付账户体系起源于市场层面的演进发展,但同时也受到了监管层面的确认与规制。2015 年 12 月,人民银行发布《非银行支付机构网络支付业务管理办法》(中国人民银行公告 2015[43]号),首次确立了非银行支付机构的法律地位,开启了我国个人支付账户的监管实施阶段。

  另一方面,对非银行支付机构在准入机制、账户服务范围、账户资金及清算接口等方面的规制,体现了监管政策的渐进性与平衡性,也成为我国双层支付账户体系国情特征的组成部分。

非银行支付机构监管

  一、非银行支付账户实名制管理

  所谓账户实名,是指在开立账户时提供如身份证、户口簿、外国公民护照等符合法律规定的身份证件及其使用姓名。我国推进账户实名制,主要从法律法规制定以及信息系统建设两个方面入手:

  其一、法律法规方面,2000 年发布的《个人存款账户实名制规定》,可以视为账户实名制在法规层面的首次提出。

  2007 年 1 月,《反洗钱法》正式实施,要求银行等金融机构需制定客户身份识别、身份资料和交易记录保存等业务规程。2016 年 9 月,人民银行发布政策规定,“若被公安机关认定出租、出借、出售和购买银行账户或个人账户的单位和个人,银行机构和支付机构将会停止其 5 年内账户的非柜面服务,支付账户所有业务,且 3年内不得开立新户。”

  2019 年 3 月,人民银行再次明确“银行及支付机构对账户身份信息的审核责任,并加大惩戒力度,将禁止开立新账户的期限由 3 年延长至 5 年。”

  其二、信息系统建设方面,人民银行自 2005 年开始推行人民币银行结算账户管理系统,从技术手段强化了基本存款账户唯一性的要求,要求银行应通过账户管理系统,完成对同一存款人的账户归集,以杜绝多头开户现象。

  在落实账户实名制政策的监管实践中,需要账户服务机构承担客户身份识别的法定职责,落实个人账户身份信息真实性等审核工作。而非银行支付机构最初均以弱身份账户的形式进行运营,从完善政策落实的全面性上,需要将非银支付账户体系纳入账户实名制管理体系中。

  2012 年 1 月,人民银行提出“支付账户的开立实行实名制。支付机构对客户身份信息的真实性负责”,明确支付机构应“建立客户唯一识别编码,采取持续的身份识别措施,确保有效核实客户身份及其真实意愿,不得开立匿名、假名支付账户。”

  这意味着对于银行账户体系下要求的 KYC 原则(了解你的客户)同样适用于非银支付账户体系。而在市场实践中,非银行支付机构在开立账户的过程中,通常是以银行账户作为前置条件,这样就将部分账户实名制的合规要求转移至银行体系,或与合作银行签订账户授权协议,仅对用户登录名和密码进行匹配性验证。

  因此,非银行支付账户仍是账户实名制政策落实的薄弱环节,需要进一步明确其账户身份真实性的职责,而非是将其嵌套在银行账户实名认证体系之上。

  二、非银行支付账户备付金管理

  非银行支付机构在账户余额支付模式下存在客户备付金存管问题。所谓客户备付金是指“支付机构为办理客户委托的支付业务而实际收到的预收待付货币资金。”账户备付金所有权和使用权的分离特征,使非银行支付机构与商业银行之间,围绕客户备付金的存管与调拨形成了紧密的资金循环与账户关联特征。

  由于备付金账户的存管形式是以支付机构名义在商业银行开立,而非以个人用户名义开立或在备付金账户项下设立二级账户。

  因此,非银行支付机构可利用合作银行汇缴账户与收付账户,形成多个行内账户资金清算系统,同时可利用存管银行的存管账户进行跨行资金调拨,形成跨行资金结算系统,使其通过在各家银行的备付金账户网络,形成了系统内账户支付、清算与结算功能,形成较大规模的体外“货币循环”。

  自 2016 年起,中国人民银行等部门开展对非银行支付机构风险专项整治工作,提出建立备付金集中存管制度,将非银支付账户的支付网络功能保留在前端支付环节。2017 年 8 月,非银行支付机构被要求自 2018 年 6 月 30 日起,应将涉及银行账户的网络支付业务转移至“网联”平台处理。

  2017 年 8 月,网联清算有限公司(Nets Union Clearing Corporation,简称 NUCC)在北京注册成立,标志着监管机构终结非银行支付机构与商业银行的“直连模式”进入到具体实施阶段。

  “断直连”政策实施后,我国的转接清算业务可分为银行卡支付清算与网络支付清算两部分,银联是负责银行卡支付以及银行机构间的网络支付清算业务,而网联则负责非银行支付机构的网络支付清算业务。

  引入网联清算机制后,非银行支付账户无论采用快捷支付还是余额支付,其账户支付信息均需通过网联平台对交易信息进行记录、保存,而后依托网联平台的“一点接入、集中清算”的运行原则与各商业银行支付结算系统相连接。

  在网联模式下,非银行支付机构虽然不再继续承担清算功能,但也意味着其只要接入网联平台的统一接口,就可以与各家商业银行结算账户实现业务关联,这实质上是降低了非银行支付机构的运行成本,有助于支付产业的长期良性发展。

  三、账户分类管理政策及监管实践

  (一)银行账户分类管理

  面对互联网金融创新对原有账户监管机制的冲击,商业银行推出直销银行营销形式,放宽开立账户条件,以期与非银支付账户进行市场竞争,然而这种竞相放宽账户设立门槛或审查条件的状况又会进一步加剧打击电信诈骗的困难程度,同时也不利于构建全面性和公平性的监管环境。

  2015 年 12 月,人民银行印发《关于改进个人银行账户服务,加强账户管理的通知》(银发[2015]392 号),将个人银行账户分为 I 类、II 类、III 类账户,实施银行结算账户分类管理政策,并分为账户开立与身份验证和账户功能的分级化规范。

表1 个人银行账户分类及功能结构

个人银行账户分类及功能结构

  如表1所示,Ⅰ类账户一般需要面签或在工作人员见证下的自助设备开立,Ⅱ类和Ⅲ类账户则分为柜面和电子两种验证方式,通过非面对面的电子渠道开立Ⅱ类和Ⅲ类账户,需要绑定同一人开立的 I类账户或信用卡账户。

  在账户功能层面,Ⅰ类账户是个人银行主要账户,Ⅱ类和Ⅲ类账户则定位为辅助型账户。其中,直销银行等创新账户形式归为Ⅱ类账户,其主要功能为满足商业银行拓展互联网金融客户需求,Ⅲ类账户则主要满足个人用户在互联网支付、移动支付等日常支付需求,因而在交易金额及转账对象进行了限定,强调资金使用的便利性。

  (二)非银行支付账户分类管理

  非银行支付账户依据账户开立方式及身份要素的验证强度进行分类管理。如表2所示,Ⅰ类账户支付最为便捷,但限定于小额支付场景。Ⅱ类与Ⅲ类账户的实名验证强度依次递增,其中,Ⅲ类账户要求非银行支付机构应自主或委托合作机构以面对面方式核实身份,或以非面对面方式但通过至少五个合法安全的外部渠道进行多重交叉验证。

表2 非银行支付账户分类及功能结构

非银行支付账户分类及功能结构

  此外,支付机构被要求原则上只能对同一个体用户开立一个Ⅲ类账户,在此后多次专项账户清理核实工作,监管机构多次要求对开立了多个Ⅲ类账户予以降级或撤并,以贯彻落实账户分类管理政策。

  其次,支付账户交易验证方式直接影响余额支付的单笔和单日交易限额,根据第 43 号文规定,将静态密码、经安全认证的数字证书或电子签名,以及一次性生成、传输密码、生物特征密码作为主要的交易指令验证方式,并根据交易验证方式的安全级别进行限额管理。

  如图1所示,在账户余额支付模式下,鼓励支付机构采用数字证书或电子签名等要素验证账户支付指令,采用其他要素验证方式的,支付账户单日累积限额将视情调整。

支付账户交易指令验证方式及支付限额示意图

图1 支付账户交易指令验证方式及支付限额示意图

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