非银行支付机构是指为收付款人之间提供货币资金转移服务的中介机构。2010年，中国人民银行颁布了《非金融机构支付服务管理办法》（中国人民银行令[2010]第2号）及其实施细则，明确规定了支付机构的申请与许可、监督与管理和处罚等相关内容，之后陆续出台了关于银行卡收单、预付卡发行与受理、网络支付业务等专项管理办法。截止目前全国共发放支付牌照271张。
一、内蒙古自治区非银行支付机构基本情况
（一）非银行支付机构基本情况
2012—2019年，非银行支付机构数量由10家增长至35家。截止2020年9月末，内蒙古自治区有2家法人支付机构，其他省、市、自治区和直辖市注册法人支付机构在内蒙古设立分支机构并备案33家。其中，实际开展网络支付业务的支付机构1家，开展预付卡发行与受理的支付机构1家，开展银行卡收单业务的支付机构34家。
非银行支付机构仅开展银行卡收单业务，未开展互联网支付、预付卡发行与受理业务。支付机构分公司均在呼和浩特市设立并注册分公司。截止2020年9月末，仅3家支付机构在包头市、鄂尔多斯市、乌兰察布市设有分公司或业务部，其余32家支付机构均未在地市设立分支机构，在地市设立分支机构的比例仅有8.57%。
图1 2012—2019年内蒙古自治区支付机构数量变化趋势图
（二）非银行支付机构支付业务发展情况
1．网络支付业务发展情况
非银行支付机构网络支付业务呈逐年增长态势，2019年，网络支付业务总笔数2.42亿笔，金额1 567.44亿元，支付账户累计2 649.55万户。2020年，受疫情影响，前三季度支付机构网络支付业务笔数1.39亿笔，金额936.04亿元。
2020年9月，网络支付业务量笔数1 806.21万笔，金额235.92亿元，同比分别增长了40.51%和70.96%，是今年首次实现交易金额月度同比增长，交易笔数已连续2个月实现月度同比增长。
图2 2017—2019年内蒙古自治区网络支付业务金额变化趋势图
2．预付卡业务发展情况
内蒙古自治区支付机构预付卡业务交易金额较小，且呈现逐年下降趋势。2019年，交易笔数987笔，交易金额11.41万元，预付卡线下特约商户7户。2020年，受疫情影响，2月业务笔数和金额分别同比下降46.55%和47.62%;随着逐步复产复工，3月至9月，支付机构预付卡业务量均呈现月度同比增长，前三季度交易笔数2 780笔，交易金额1 333.27万元。
3．银行卡收单业务发展情况
2019年，内蒙古自治区支付机构开展银行卡收单业务呈现增长的态势，活跃商户数量552 165户，同比增长0.39%;交易笔数5.78亿笔，金额1.94万亿元，分别同比增长40.47%和48.17%。2020年，受疫情影响，前三季度，交易笔数3.82亿笔，金额1.44万亿元。
图3 2017—2019年内蒙古自治区预付卡业务金额变化趋势图
内蒙古自治区银行卡收单业务主要集中在少数支付机构分公司。以2020年9月银行卡收单业务交易数据为例，排名前5位的支付机构银行卡收单业务金额占全区支付机构总金额的57%。其余29家支付机构银行卡收单业务金额总计仅占比43%。
（三）支付机构管理制度发展情况
非银行支付机构支付业务主要分为网络支付业务、银行卡收单业务、预付卡发行与受理业务三大类。中国人民银行颁布的《非金融机构支付服务管理办法》及其实施细则明确规定了支付机构的申请与许可、监督与管理和处罚等相关内容，之后陆续出台多项管理办法，明确了支付机构客户备付金管理和各类支付业务的客户管理、业务管理、风险管理、监督管理和法律责任等内容。
此外《中国人民银行关于规范支付创新业务的通知》等文件明确支付业务部分关键细节的管理要求。中国人民银行通过制定一系列有关支付机构监管的部门规章和规范性文件，规范了支付机构经营行为，推动支付服务市场健康可持续发展。
（四）支付机构风险情况
支付机构日常经营过程中可能产生的风险可以概括为备付金风险、经营风险、合规风险、业务连续性风险。
1．备付金风险
备付金风险主要指支付机构非法挪用、占用客户备付金的风险。支付机构挪用客户备付金，导致支付机构资金链断裂，持卡人和特约商户遭受资金损失。例如，部分支付机构将特约商户交易资金清算至无证机构账户，由无证机构将资金结算至特约商户，一旦无证机构跑路，将造成特约商户资金损失。
2．经营风险
经营风险主要包括支付机构日常运转、内部管理和对外投资过程中可能产生的影响支付机构正常运营的风险。
3．合规风险
合规风险主要指支付机构业务办理过程中未严格落实相关管理制度造成的风险。例如，支付机构对支付账户、特约商户实名制审核不到位，有可能导致洗钱、套现等犯罪行为发生。
4．业务连续性风险
业务连续性风险主要指影响网络支付业务、银行卡收单业务等安全生产的风险。例如，由于自然灾害或网络故障、通信故障导致支付业务不能正常持续运行。
（五）支付机构监管工作基本情况
1．建立备付金日监测机制，防范违规使用风险
按日监测法人支付机构备付金出金、入金情况，通过银联、网联、税务数据进行纵向横向比较分析，多维度核查支付机构数据真实性及备付金风险情况。
2．建立经营情况摸排机制，防范经营风险
通过“七查七判断”，全面掌握支付机构经营情况及风险隐患，即查阅支付机构日常运营费用缴纳凭证、工资社保发放记录、债务规模、投资规模、产权证明、高管征信报告、国家企业信用信息管理系统和中国执行信息公开网等平台相关信息，判断其是否存在拖欠费用、拖欠工资、公司债务与高管债务混淆、资产抵押质押、投资风险和失信行为。
3．建立监管信息沟通机制，防范合规风险
通过专项执法检查、业务数据监测、定期约见高管、互通监管信息等方式加强支付机构合规风险管理。
4．建立风险评估机制，防范业务连续性风险
对支付机构存储设备、服务器、网络交换机、数据库、防火墙等软硬件设备异常及故障情况和业务证书管理、系统维护变更、人工操作等日常运营管理缺失情况进行全面系统排查和按季持续监测。
二、支付机构监管中存在的主要问题
近年来，随着支付服务市场发展、支付机构数量增长和支付服务业务创新，支付机构违规经营问题日益突出。支付市场无序竞争和风险事件，严重影响了支付市场健康持续发展，给人民银行的监管工作带来挑战的同时也暴露出监管过程中存在的问题。
（一）多部门协调监管机制不完善
依据《非金融机构支付服务管理办法》，人民银行主要承担支付机构的监管职责。随着支付机构业务发展与创新，出现了许多新问题，例如无证经营支付业务、诈骗、洗钱、套现、个人信息泄露等，这些问题已经超出了人民银行监管职责。
因此，需要建立包括公安、市场监督、网络监督、通信管理等多部门协调监管机制。但由于缺乏法规制度层面的明确要求，目前多部门协调监管机制不完善，协同监管存在一定难度。
（二）人民银行监管力量薄弱
一是人民银行支付结算管理部门负责支付机构日常监管工作，支付机构的日常监管工作量大、业务繁多，且业务发展迅速，对支付机构监管人员能力要求很高。而支付机构监管工作仅作为支付结算部门的一部分业务，监管人员仅配备1～2人，监管人员与监管对象失调现象较为突出，面对数十家支付机构的海量业务数据，监管工作难度很大。
二是支付机构业务发展、创新迅速，监管人员对新型支付工具、支付业务创新等方面监管经验不足，监管手段明显落后，难以适应新形势、新业务的全面监管要求。
（三）支付业务外包管理难度大
多数支付机构在开办收单业务时，由于分公司人力不足、技术力量有限，采取收单业务外包形式开展业务。支付机构一般会发展多家外包服务商、收取代理费，在利益的驱使下，对外包商不进行严格审查，甚至会出现将特约商户资质审核、受理协议签订、收单业务交易处理、资金结算、风险监测、受理终端主密钥生成和管理、差错和争议处理等应当由支付机构自主完成的银行卡收单核心业务外包的情况。
由于支付机构疏于管理，外包商在拓展特约商户时未能严格落实特约商户实名制要求，严重扰乱了市场秩序。
（四）人民银行监管较为被动
一是对未备案擅自开展支付业务的支付机构惩治力度不足。《非金融机构支付服务管理办法》要求支付机构分公司开展支付业务前，需要向属地人民银行履行备案手续，但存在支付机构分公司未备案擅自开展支付业务的行为。由于未在属地人民银行完成备案，因此属地人民银行无法对其进行处罚。
目前采取的处置方式是向该支付机构法人所在地人民银行发函，协助清退内蒙古地区支付业务，并建议支付机构法人所在地人民银行依据《非金融机构支付服务管理办法》对其进行处罚，但处置效果不理想，持续监测结果显示，仍存在未备案擅自开展支付业务的机构。
二是由于支付机构分公司一般在省会城市设立，其他地市不设立分公司但可以开展业务，人民银行地市及以下分支机构对支付机构分公司监管较为被动，不能及时掌握辖内支付机构分公司展业情况，一般在出现问题后进行事后监管。
（五）非银行支付机构“空壳”现象较为突出
由于支付机构业务集中度高，部分支付机构在跨省拓展业务过程中为了降低经营成本，采用设立“空壳”分公司的方法应付人民银行的备案要求。支付机构分公司先取得营业执照、准备案材料，临时招聘一些熟悉业务的工作人员。完成备案后即撤走相关人员，将业务外包。分公司无办公场所和工作人员，无法落实对特约商户的管理职责，存在极大业务风险隐患。
（六）非银行支付机构重要信息随意变更
支付机构分公司地址和管理人员随意变更问题突出，甚至有的支付机构分公司为节约经营成本，将分公司地址变更至居民楼。
高管人员变更不经过人民银行审核，有些支付机构变更高管人员不懂业务，不具备管理能力，部分支付机构管理人员一人兼任不同省份分公司的负责人，由于其日常工作地点通常固定在某一地区，对兼任的其他地区分公司情况难以及时了解，对外省分公司的管控工作难以有效落实。
三、强化支付机构监管的对策建议
（一）建立健全协同监管工作机制
一是从法规制度层面建立支付机构监管协调机制。建议从法规制度的层面，建立包括公安、市场监督、网络监督、通信管理等多部门协调监管机制，联合整治无证经营支付业务、诈骗、洗钱、套现、个人信息泄露等支付结算违法违规行为。
二是地方政府牵头落实协同监管工作，通过制定工作制度、落实牵头部门、印发工作简报、召开协调会议等方式畅通沟通渠道、实现信息共享和协同监管。
（二）提升监管人员履职能力
一是建立全国支付业务监管专家库，专家库人员由全国各级人民银行支付机构监管人员组成。随机抽取专家库人员组成检查组对支付机构进行现场检查，通过实践培养支付监管人才，有效平衡各地监管水平差别，统一监管标准。
二是加强支付机构监管人员培训工作，培训内容应满足日常监管需要，包括新型支付工具、支付创新、非现场监管、金融科技与监管科技等内容，提升监管人员监管能力。
（三）强化支付机构外包业务管理
一是引导支付机构以自营为主，严格设定支付业务自营、外包比例;同时提高外包服务商准入门槛，严格外包服务商管理。对于外包业务占比较高的支付机构，提高监管频率、加大监管力度。二是建立外包服务商黑名单，将违规的外包服务商纳入黑名单管理，支付机构不得与黑名单外包商合作。
（四）加强人民银行各省份分支机构之间沟通协调
建立各地人民银行对支付机构监管工作的响应协查机制，明确响应时间，要求各地人民银行接到辖区外人民银行关于辖区内法人支付机构外设分公司违规信息的，应及时响应处理，并及时反馈处理信息，形成监管合力，提升监管效果。
（五）强化支付机构分公司管理
一是明确支付机构分公司在地市备案管理要求。为便于地市人民银行监管工作开展，要求支付机构分公司在完成备案后的1个月内，主动向各人民银行地市中心支行报送业务开展计划、联系人、联系方式等相关信息，报到完成后方可开展业务。联系人发生变更的，应及时报告各地市中心支行，改变被动监管局面。
二是强化支付机构分公司重要事项变更管理工作。要求支付机构在变更管理人员和经营场所前将拟变更事项和相关材料报告至属地人民银行，经属地人民银行同意后方可办理变更工作。
三是加强支付机构分公司管理人员管理工作。明确支付机构分公司管理人员学历学位、从业经验等最低门槛，支付机构管理人员必须实际履职不得兼任其他任何岗位。
（六）建立支付机构业务数据非现场监管系统
通过链接支付机构核心业务系统或定期报送业务数据的方式，实时、动态掌握支付机构经营情况。设置违规业务信息预警模块，实现做系统自动分析、筛选可疑数据，提高事前、事中监管能力。
四、结语
非银行支付机构业务的不断创新与发展，给消费者带来便捷的支会体验。但是，支付机构违规经营问题日益突出，给人民银行的监管工作带来挑战。虽然监管机构通过建立监测管理机制、构建风验管理体系应对支付机构日常经营过程中可能产生的各种风险，但仍存在一些问题，需要多方努力、共同解决。
一是建立健全协同监管工作机制。从法律制度层面建立支付机构监管协调机制，地方政府牵头落实协同监管工作。二是提升监管人员履职能力。建立全国支付业务监管专家库，加强支付机构监管人员培训工作，提升监管人员监管能力。
三是强化支付机构外包业务管理。引导支付机构以自营为主，建立外包服务商黑名单。对于外包业务占比较高的支付机构，提高监管频率、加大监管力度。四是建立各地人民银行对支付机构监管工作的响应协查机制，明确响应时间。
五是强化支付机构分公司管理。明确支付机构分公司在地市备案管理要求，强化支付机构分公司重要事项变更管理工作，加强支付机构分公司管理人员的监督管理。六是建立支付机构业务数据非现场监管系统，提高事前、事中监管能力。
