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互联网金融引入“穿透式”监管的实践与建议

添加时间:2022-07-28 13:36

  1、“穿透式”监管在互联网金融中适用的背景

  (1)互联网金融发展及其风险二重性

  以第三方支付、众筹等业态为主的互联网金融,在互联网这一强大的技术推动下,消灭了空间乃至于时间上的隔阂,使得互联网金融蓬勃发展,不仅是传统金融机构,一些其它行业的公司企业也通过收购互联网金融平台等方式进军互联网金融。互联网金融迅速发展,各路资本疯狂涌入,导致市场上各类平台野蛮生长乱象频发,其跨领域、跨平台以及灵活多变的特性让我国传统的分业监管以及尚不成熟的功能监管应接不暇。

  互联网金融虽然具有其自身的特殊性,但其本质依然是金融,天生具有传统金融所具有的一系列金融风险,因此互联网金融具有风险二重性。而根据互联网金融的风险二重性,互联网金融监管需要在传统金融监管的基础上对于互联网金融所出现的新型风险——如互联网金融中交叉金融产品、信用风险以及技术风险等进行管控。这也对互联网金融监管手段提出了更高的要求。

穿透式监管

  (2)中国互联网金融“穿透式”监管的提出与发展

  为应对复杂的互联网金融监管环境,针对互联网金融领域合规合法意识薄弱、市场乱象频发的现状,2016年国务院办公厅发布《互联网金融风险专项整治工作实施方案》,正式将“穿透式”监管这一概念引入我国。提出该实施方案的目的便是解决互联网金融创新的偏差,打击采用不正当竞争手段扰乱市场秩序的行为,保护金融投资者的正当利益,防止区域性系统性金融风险的发生。

  为确保监管的有效性,达到“打击非法,保护合法”的工作原则,该方案明确采用“穿透式”监管的手段,将责任明确到真正的交易主体,集中打击P2P网贷、第三方支付、股权众筹等重点领域的违法行为。

  “穿透式”监管的监管目标更加统一和明确,有利于监管机构之间关系的梳理,并营造更为规范有序的监管体系。基于确定的监管目标和更为统一的监管力量,“穿透式”监管的思路更为直接,方法更为多样和灵活。“穿透式”监管有利于保持监管的一致性,避免监管套利,但同时也对监管者对市场的熟悉程度和业务水平提出了更高的要求。

  2、互联网金融“穿透式”监管的学理分析

  (1)互联网金融“穿透式”监管的法律属性

  根据互联网金融“穿透式”监管的本质和内涵,可以确定其主要具备的法律属性为行政监管属性和功能监管属性。

  其一,互联网金融“穿透式”监管归属于金融监管。金融监管主要是监管机关对金融机构和金融活动进行直接监督和管理的行为,该监管权本质上是一种行政权,监管机关在“穿透式”监管理念下对互联网金融进行监督管理,充分体现了其具有行政监管的属性。

  其二,互联网金融“穿透式”监管的本质就是一种新的金融监管理念,具有功能监管属性。功能监管指的是基于金融体系基本功能而设计,可以实现跨产品、跨机构、跨市场全面协调监管,呈现出连续性和一致性特色的监管模式。从“穿透式”监管的目的以及实现方式上可以看出,“穿透式”监管主要通过一系列的信息收集、整理分析等多种技术手段,实现监管对象以向上(股东和投资者)、向下(产品)穿透的方式,去扩大审核资质(如股东、实际控制人、投资者等)、资金流向、资金来源等指标是否满足金融监管的要求。

  因此,利用“穿透”的方式可以打破复杂外观的限制,实现跨产品、跨市场、跨机构协调的监管,也就体现出“穿透式”监管符合功能监管的属性。

  (2)互联网金融监管法治基础分析

  互联网金融需要良法之治。互联网金融将互联网这一技术作为工具,降低了金融交易的信任成本,将更多更广的陌生群体通过网络聚集起来,用这些群体的资金进行一系列的金融交易。这些单个的个人投资者相比于金融机构,抗风险能力较弱、金融知识较匮乏,而互联网金融平台通过金融专业人士的包装也更加容易获取人们的信任。

  互联网金融给市场带来更加脆弱的信任基础需要法律给予比以往更严格的限制,因此互联网金融监管的严格性要求法律作出适应互联网金融监管的改变。

  金融监管机构在执法中有对互联网金融进行监管的义务。互联网金融加快了我国金融业由分业经营向混业经营的转变。2015年7月中国人民银行等十部门发布的《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》明确要求金融监管要为创新留下空间,但是依然要遵循“依法监管”的原则。该指导意见的颁布结束了以往互联网金融只能以刑法以及个体权利的角度进行调整的时代,给金融监管机构的执法权打通了法治障碍。

  3、我国在互联网金融领域引入“穿透式”监管的合理性分析

  (1)互联网技术下金融产品的监管需求

  金融监管法律同时有公平与效率两个价值目标,而我国目前的金融监管体系并不能同时体现这两个价值目标。

  目前,互联网技术加持的金融产品正在以意想不到的速度蓬勃发展,但互联网金融正因为其创新速度导致一系列暴雷事件的发生,如果不对其加强监管,反而会导致金融市场的混乱增大系统性风险的概率,进而导致效率与效力的缺失。

  (2)互联网金融“穿透式”监管的特殊功能

  其一,有效防范系统性风险,增强宏观调控有效性。一方面,由于互联网金融产品往往嵌套了多重交易结构,掩盖了资金的真实流向,难以对底层资产类别的真实性进行识别。金融消费者发现不了掩藏其中的真实风险,投入大量资金汇集于少数优质资产,从而增加系统性风险发生的可能。另一方面,由于信息不对称,监管部门收集的统计数据很容易出现失真的情况,从而导致调控政策难以有效实施。通过对嵌套层级的穿透,监管机构就能获得隐藏的真实信息,从而实施有效监管,防范系统性风险。

  其二,规避监管盲区。在互联网金融行业中,金融机构为了获取更多的利益往往会利用业务交易设计多层通道来规避监管,在嵌套、混业的业务模式外观下进行挪用、关联交易等违规操作。互联网金融“穿透式”监管将监管细化到业务底层行为,不再拘泥于表面的名称标签、交易行为、业务模式,实现产品信息在出售方与监管方之间“双向”透明,使金融机构行为无法逃避监管条例的约束。

  其三,保护金融消费者权益。因为互联网金融“穿透式”监管对信息披露具有严格的要求,一定程度上保证了交易相关的真实信息对消费者的透明。在购买金融产品时,消费者可以判断自身是否有能力承担相应的风险,避免出现高风险产品误售给低风险承受能力客户的情况,符合金融产品销售的适用性原则,也有利于保护金融消费者权益。

监管政策

  4、互联网金融“穿透式”监管国内实践

  (1)互联网金融“穿透式”监管在互联网股权众筹中的应用

  在立法实践方面,虽然互联网金融“穿透式”监管确定实施以来,在股权众筹的相关法律文件中并没有明确的概念表述,但从相关监管文件的规定中体现出了互联网金融“穿透式”监管的内涵。中国证券业协会在 2014 年年底发布《私募股权众筹融资管理办法(试行)(征求意见稿)》,首次针对股权众筹制定管理规则。

  在执法实践方面,针对股权众筹的“穿透式”监管的重点在于信息披露。根据该管理办法对合格投资者条件的规定,平台应当自己审查核实投资者是否符合监管要求,并且对投资者公开合格投资者的标准。

  (2)互联网金融“穿透式”监管在第三方支付中的应用

  第三方支付是互联网金融领域中十分重要的业务模式,存在于众筹、P2P 网络借贷等业务中。并且,由于第三方支付大都通过网络系统进行交易,支付公司和客户不能直接面对面交易,更易出现虚假交易和非法资金流动的风险。因此,对第三方支付实施“穿透式”监管,全面监控底层资金流动,能够保障金融交易的安全性。

  在立法实践方面,我国主要由中国人民银行及其分支机构来负责第三方支付的监管,初步形成“外部监管+行业自律”的监管框架,即以人民银行为主导,行业自律管理、商业银行监督为辅。但在第三方支付领域互联网金融“穿透式”监管的实施过程中,存在相关监管文件因法律层级不高而导致惩戒力度不足的问题,并且跨部门监管协调难度大,监管措施难以顺利推行。

  在执法实践方面,对第三方支付的“穿透”主要是聚焦底层资金流动。监管部门要求金融机构定期报告,及时掌握资金流向的动态。而在互联网金融领域,第三方支付机构实际上并没有监督网上交易款项用途的权限,并且由于不属于银行系统,对于资金的流向无法实时跟踪和监测。

  因此,对第三方支付互联网金融“穿透式”监管所依赖的平台自身信息披露实际上缺乏可操作性。并且互联网金融领域存在许多第三方支付机构提供资金托管服务的业务模式,此种模式下第三方支付平台的法律责任需要通过穿透业务表象,甄别第三方支付平台提供的是资金托管或通道业务,以此来确认其法律责任。

  5、互联网金融“穿透式”监管实践困境及相关建议

  (1)互联网金融“穿透式”监管实践难题分析

  1.互联网金融“穿透式”监管缺乏统一规则

  互联网金融行业的监管权分散是监管规则缺乏统一性的主要原因,主要表现为各监管机构之间缺乏统一的监管标准。在机构监管为主导的分业监管模式下,主要以金融机构所属行业为依据来划分监管权,体现在互联网金融行业中,容易出现两个机构做的是同质化产品,却各有各的监管机构,无法得到统一标准的监管。

  在实施“穿透式”监管的过程中,可能出现各监管机构穿透标准不一致的情形,例如在资产管理业务中,原银监会和证监会对于不同金融产品的合格投资者标准便有不一样的规定。

  监管规则缺乏统一性使得各监管机构在对资金来源及最终投向、多层嵌套业务和通道业务以及信息披露等监管时可能适用不同的标准。某些金融机构会利用监管细则的漏洞逃避监管,在一定程度上对其他的金融机构而言产生了不公平竞争,不仅会造成业务流失,也使其承担了更多的监管负担和成本。

  在互联网资产管理行业中,监管部门仅仅依据资产管理产品所属行业的不同进行简单划分,而不同的监管机构对于具体的监管要求又有不同的规定。监管部门对底层资产投资方向限制上的区别,使得具有相同功能或者法律属性的资管产品将依据其不同的发行产品的金融机构,遵守不同的投资范围限制,使某些金融机构处于不利竞争的位置,不符合互联网金融市场公平竞争的需求。

  2.互联网金融“穿透式”监管权限范围缺乏统一界定

  其一,“穿透式”监管要做到对金融交易的全穿透,不仅需要金融监管机构相应的监管还应依靠上市公司信息披露。但是,“穿透式”监管应该以审慎的态度要求上市公司进行信息披露。上市公司的信息披露在我国《证券法》的规定中是以其重大性与重要性为基础的,故而上市公司对进行信息披露的义务是有一定范围的限制。

  但是由于重大性与重要性没有明确的定性,金融监管机构与上市公司之间由于其目的不同导致对信息披露范围的理解也不尽相同,上市公司为了规避信息披露的义务出现瞒报的情形。

  其二,“穿透式”监管要达到“发现交易本质”的目的,必定会导致监管机构的监管成本的急剧上升。监管机构要维护金融市场秩序、保障交易安全从而对金融交易进行监管,一旦进行监管就必定要付出相应的监管成本。而要想监管效益最大化,就要平衡监管成本与监管效益的关系。

  如果对一个原本的分业监管体系就能够解决的金融风险运用了“穿透式”监管,无疑会造成监管成本的极大浪费,故而并不是所有的金融交易与金融风险都要运用“穿透式”监管这一监管手段,而应该将“穿透式”监管运用在个别复杂而又风险极大的金融交易之中。

  其三,“穿透式”监管的权力本身应该得到相应的限制。由于“穿透式”监管本身的特性会导致行政监管权的扩大,从而引起监管机构行政权的扩大与规制行政自由裁量权的冲突,以及“穿透式”监管的盲目使用导致其与原有的司法体系的冲突。因此就算抛开信息披露与监管成本领域的考虑,就“穿透式”监管规制的本身运用而言,也要对“穿透式”监管本身的权利进行合理合法的限制,将“权力关在笼子里”。

  (2)互联网金融“穿透式”监管改进意见

  1.完善互联网金融“穿透式”监管制度规范

  在“穿透式”监管中,应尽量细化监管规则,明晰“穿透式”监管边界,确立“制度优先”的整体思路,并适当兼顾规则的灵活性。

  以智能投顾的相关监管规定为例。《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》第二十三条第二款规定,“金融机构运用人工智能技术开展资产管理业务应当严格遵守本意见有关……信息披露……等规定”,但纵观该指导意见的信息披露条款,仅于第十二条规定传统金融机构在管理资管产品时需履行的信息披露义务,且其中并无涉及自我交易或关联交易的披露内容,无助于穿透并发现智能投顾运营商及其关联方的利益冲突风险。

  在“穿透式”监管的法律法规体系构建过程之中,不仅要在整体上保障法律法规体系的完整性,还要分阶段地对原有的金融法律法规进行补充、解释、修改。例如,在《证券法》《商业银行法》《保险法》《票据法》等法律法规中,对涉及“穿透式”监管的相关内容进行填补与修正。

  于规范不同金融领域的法律法规中,明确监管机构对于“穿透式”监管的权利与义务,于我国现有的金融监管体系下统一各个层级的“穿透式”监管政策与规范的制定,于全行业内制定相对统一的执行标准。

  2.明确界定互联网金融“穿透式”监管管辖范围

  由于“穿透式”监管的特性。“穿透式”监管在我国主要表现为行政权力的扩张,故而对“穿透式”监管权限的界定主要是对行使“穿透式”监管的金融监管机构行政自由裁量权的限制。金融市场的复杂多变与法律的滞后性赋予了金融监管机构行使自由裁量权的正当性。但是权力一旦没有制约必将滥用,绝对的权利导致绝对的腐败,“穿透式”监管的滥用必定会加剧金融市场的乱象。

  对金融监管机构的自由裁量权进行限制,除了遵循行政法的比例原则等原则,做到保护公共利益的同时要选择相对人的损害最小的行政手段外,更应当做到“规则在先,监管跟进”,应该以国务院金融稳定发展委员会做牵头机构,对各个金融监管机构进行充分的协调,制定“穿透式”监管相关法律法规以限制监管机构的自由裁量权。

  因此,在立法上就要对监管机构之间的交流合作体系进行规范,建立以金融发展稳定委员会为主导的上下垂直的协调体系,由金融发展稳定委员会这一专门机构负责对各监管机构沟通的统筹。

  其次,要重视科技工具的运用。互联网金融通过各种现代金融科技手段发展出了一系列新兴的金融产品,监管机构对这些新兴金融模式进行监管不能排斥对现代科技的运用。由于互联网金融的复杂性,互联网金融消费者的金融水准参差不齐,绝大部分消费者不能准确理解互联网金融产品的实质属性以及基本的运作模式。

  基于这种情况,“穿透式”监管应在保障互联网金融消费者知情权的基础上,对互联网金融产品进行合理的穿透,将金融消费者应当知晓的合法信息进行披露,以达到保护消费者的目的。而对于互联网金融消费者无需掌握的信息,监管部门应当审慎穿透,保护金融机构的合法隐私权。

  6、结语

  我国的金融监管体系尚且处在由传统的分业监管向混业监管过渡的历史时期,“穿透式”监管的出现使得我国金融监管对互联网金融创新所造成的一系列新型金融风险有了应对之道。

  自国务院办公厅于2016年发布《互联网金融风险专项整治工作实施方案》正式将“穿透式”监管引入我国以来,“穿透式”监管这一监管手段已在我国不断生根发芽,相信经过不断的完善与发展,其能在未来发挥更大的作用。

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