金融双峰监管对第三方监管模式的借鉴

　　近年来，随着我国电子商务的快速发展，一批第三方支付企业迅速崛起。
　　
　　第三方支付是现代金融服务与信息技术相结合的产物，为客户提供形式多样的支付服务，提高了服务效率，实现了信息、资金和物资的有效整合，被视为金融服务创新的典型代表。对第三方支付采用何种监管模式，才能既保证行业良性、高效发展，又防范行业风险，化解对社会金融经济的不良冲击，是我们应该积极思考的问题。
　　
　　一、第三方支付行业的特点分析
　　
　　（一）第三方支付具有准金融性。从企业的清算流程看，第三方支付一般在买家收到商品或服务并确认后，系统才能将货款划拨到卖家账户，这中间存在一个时间差，这使得第三方可以利用在途资金获得收益成为可能，具有吸收客户资金的特点。一旦第三方发生道德风险，对沉淀资金进行投资，加之第三方支付企业并不具有丰富的投资经验，就会带来一系列的金融风险。在“支付宝”
　　
　　推出与建设银行合作的卖家信贷服务、“阿里巴巴”入主天弘基金后，实现了融企联合，第三方支付的收益与金融行业挂钩，使得第三方支付的业务变得具有放贷与证券交易的实际效果，使其准金融性更加突出。
　　
　　（二）第三方支付是一种全新的信用创造。为增强网上交易双方的信任度，更好地保证资金和货物的流通，第三方支付起到信用中介的实际作用。这种信用创新主要适应了网络交易的客观要求，保证了交易的安全。信用是金融的基础，金融最能体现信用的原则与特性。
　　
　　金融系统是“多米诺”骨牌效应最为典型的经济系统之一。任何无力兑现的怀疑都会引起连锁反应，骤然出现的挤兑狂潮会在很短时间内使金融机构陷入支付危机，这又会导致公众对金融信心的丧失，最终导致整个金融体系的崩溃。
　　
　　（三）第三方支付实现了对传统银行支付结算体系的突破。第三方支付的出现代表了市场对传统银行支付结算体系的革新要求。一方面，是对交易更强的辅助性要求，即保证资金的安全的同时，为双方提供信用支持；另一方面，是降低交易费用的要求，以规模化来降低支付结算的成本。这种创新必然对传统的银行支付结算体系带来冲击，实质上规避了对支付结算机构的诸多限制，以更加自由化的业务属性来赢得市场。
　　
　　（四）第三方支付行业运行不规范。从市场经济的角度来看，第三方支付机构是非有效的，它表现在：恶性竞争，以亏损为代价争夺市场份额。这种恶性竞争不仅给第三方支付行业的投资者带来损失，也使得客户资金的风险性加大，而且会对正规的金融行业带来冲击，影响金融市场的稳定。
　　
　　可见，第三方支付行业以信用为基础，以支付结算为主营业务，具有准金融性；同时其行业市场运行不规范，缺乏有效的监管，又呈现出较高的风险水平。
　　
　　因此，选择合适的监管模式，提高监管的有效性十分必要。笔者认为，尽管第三方支付被定位为非金融机构，但因其业务具有高度的准金融性特点，所以应参照金融监管来选择与之相适应的监管模式。
　　
　　二、金融监管模式的介绍与比较
　　
　　（一）按照设置监管机构和划分监管权限的依据，可以将金融监管分为三种监管模式，即机构监管、功能监管、目标监管。
　　
　　所谓机构监管是指将金融机构类型作为划分监管权限的依据，即同一类型金融机构均由特定的监管者监管。在金融机构业务单一的传统环境下，金融机构之间界限清晰，业务重叠或交叉较少发生，不致产生混乱；另一方面，机构监管的理念对于审慎监管非常重要，因为审慎监管要求集中考虑某个机构整体上的风险和清偿能力。随着金融混业经营的深入，传统金融行业之间的界线日益模糊，机构监管的不足之处也显现出来，不同金融机构经营同类金融业务，在机构监管模式下不能实现监管标准统一。混业经营的金融集团有利用自身控股或关联关系将其业务转移和分散，从而具有“监管套利”的可能。在机构监管模式下，监管部门的内设机构在工作性质上是相同或类似，造成了社会资源的浪费。
　　
　　在此情况下，功能监管应运而生。
　　
　　功能监管的基本理念是相似的功能应当受到相似的监管，而不论这种功能由何种性质的机构行使。功能监管具有较强的专业性和针对性，对监督公平，促进金融创新具有很好的作用。但功能监管模式存在不加区分金融机构性质的问题，由于同一监管对象经营多种业务，可能导致该监管对象被重复监管的问题。此外，功能监管强调监管金融机构的业务种类，但导致金融机构出现问题的因素有很多种。
　　
　　目标监管模式通过消减监管机构的数量的方法来实现监管目的。目标监管在一定程度上克服了前两种监管模式的缺点，但目标监管对于风险适用一刀切式的监管规则，而不像机构监管模式能够细致考虑某个传统行业的自身特性。此外，目标监管模式在结构上存在多个监管机构，必然在监管合作、监管重叠和监管真空方面出现了新的问题。因为系统风险、审慎监管和业务监管三大目标之间的界限并没有清晰厘定，执行每个目标的监管机构，在信息披露、资本要求等方面又加剧了三个监管目标的冲突。
　　
　　（二）按照监管主体数量，可以将金融监管模式分为多头监管模式和统一监管模式。
　　
　　多头监管模式实际上是机构监管模式下由各个监管机构组成的监管体系结构。其针对不同金融机构、不同金融产品和不同的金融行业进行监管，分别由专门的监管者负责监管。监管者之间不存在组织结构上的隶属关系，各自在法律对其授权的范围内行使监管权力、履行监管义务，其他监管者不得越权监管。在机构监管模式下，多头监管最重要的形式就是按照行业划分，多头监管模式可以分为双线多头监管和一线多头监管。但无论哪一种监管模式都需要金融管理部门之间默契配合，在不善于合作与法制不健全的情况下，这种体制难以有效运行。
　　
　　随着金融市场的发展和金融集团的日益增多，在监管理论和监管实践中产生了统一监管力量。一些国家按照统一监管的思路，或者集中全部监管机构于一家监管机构内，或者将几个监管机构通过合并或重组的方式，精简监管机构。这形成了统一监管中的两种具体的监管模式：一个是单一监管模式，另一个是双峰监管模式。
　　
　　单一监管模式是指金融系统中所有金融机构、金融产品和金融市场的活动，都由同一个监管机构负责监管。监管者既要负责监管宏观层面金融系统的安全和稳定，防范和化解金融系统性风险，又要负责监管微观层面各个金融机构的审慎经营和市场活动。单一监管模式的优点是可以获得监管的规模经济。但单一监管模式的问题在于监管的规则、方法的单一，无法体现在不同状态下监管的效果。第三方支付行业在被监管的同时更多的是作为一种工业化和信息化融合状态下的新兴产业，所以在单一监管模式下无法体现不同的价值目标追求。
　　
　　因此，笔者不赞同使用此种监管模式。
　　
　　双峰监管是一种对经济产生重大影响的机构进行审慎监管，同时确保金融机构在为其客户提供服务时遵守一定商业行为规范的金融监管模式。其最为核心的目标有三个：金融系统稳定；金融机构安全稳定；保护消费者，特别是金融知识较少的零售消费者。而在具体监管架构的设置上，因为前两个监管目标的监管方式和规则相近，因此两者可以由一个监管机构负责。另一个目标单独设立机构，因此在该框架下分别成立两个组织：其一，独立监管针对金融市场的系统性风险；其二，针对金融机构的机会主义行为进行监管。这既解决了不同管辖权下的金融机构之间的不公平竞争和监管的低效，又能从广泛的视角来控制风险，同时对处于弱势一方---金融消费者的利益加以保护。
　　
　　三、双峰监管模式是第三方支付监管的理想选择
　　
　　（一）双峰监管模式能够有效防范系统性金融风险。双峰监管模式有一个单一的监管者，对于所有的金融服务机构的商业行为进行监管，跨部门建立一致和综合的信息披露体制，缩小监管真空，同时依据实际情况弹性地运用不同法规，减小监管机构之间的矛盾，监管机构各司其职，不存在功能重叠。同时，双峰监管模式在宏观上全面考虑第三方支付面临的风险和收益的平衡，最终实现整个金融体系的系统性安全，这一价值目标决定了监管的所有政策措施都应以围绕着金融体系的稳定为核心。
　　
　　（二）双峰监管模式实现了适度监管。第三方支付平台采用了与众多银行合作的方式，从而极大地方便了网上交易的进行，简化交易操作，降低商家、银行、支付机构的运营成本，其具有典型的商事自由和商事便捷的特点。在监管的过程中除在宏观上进行必要的监管外，应该运用大量的任意性规范来激发商事主体的创造力，以适应现代市场经济的创新性要求，为社会经济发展注入新的活力。
　　
　　（三）双峰监管模式保护了消费者利益。第三方支付机构的监管不能忽视安全稳健和消费者保护的内在矛盾的协调。相对其他监管模式，双峰型监管将审慎监管机构中的消费者保护模式隔离出来，使两目标的矛盾最小化，既确保对金融体系的审慎监管，又给予消费者保护足够重要的地位。监管机构应给予消费者特别是零售消费者充分的保护，同时确保信息透明度、市场完全性。第三方支付企业作为商主体具有承担加重责任的特点，应该以强制性规定经营者的义务，包括信息披露义务、及时处理的义务、提供安全交易的义务。
　　
　　监管机构不仅有权制定监管规则，还有权设立仲裁调解机构和进行巡查项目，制定各种形式的消费者利益补救措施。