支付系统在现代经济中发挥着基础性作用，是连通金融机构和金融市场的“主枢纽”和资金流转的“主动脉”，也是风险传递的主要渠道，其安全连续运行对于畅通货币政策传导、加速社会资金周转、维护金融稳定具有重大意义。支付系统风险不仅会对金融市场造成难以估量的影响，还会引发公众恐慌，降低政府公信力。
当前，我国在支付系统领域风险防控方面取得了一定的成效，积累了许多切实可行的经验，但风险管理机制尚未成熟。美联储大额支付系统宕机事件警醒我们要积极采取有效措施提高中央银行支付系统业务连续性保障水平，进一步完善支付系统的建设管理，确保支付系统安全稳定、高效畅通，为社会经济快速发展提供有力支撑。
一、我国支付系统现状分析
当前，世界各国都在不断完善本国支付系统体系建设，提升支付系统管理水平和运行效率，欧洲、巴西、墨西哥等国家的中央银行已在零售领域实现了即时结算，美联储也正在开发自己的即时结算支付系统Fed Now，预计于2023年完成。我国已建成了多个各具特色的支付清算系统，各支付清算系统间有机连接、功能互补，共同构成安全高效的支付清算体系。由人民银行建设并运行的中国现代化支付清算系统快捷程度达到世界先进水平。
（一）构建了较为完善的支付系统监管体系
一是《中国人民银行法》《网络安全法》等法律法规明确了中国人民银行支付清算系统运维管理及银行间支付清算事项的组织协调及监督管理职责，对支付清算系统等信息系统的安全管理提出了明确要求和标准，为支付系统的运行和管理提供了法律保障。二是建立了支付系统行业自律管理机制。中国支付清算协会通过制定行业自律规范和指引、监督相关规定实施，保障支付清算市场健康、快速发展。三是各支付清算系统建设者均出台了相应的系统业务处理办法、参与者管理规定等一系列制度，以规范对系统参与者的监督管理，保障系统安全稳定运行。
（二）搭建了多层次支付系统技术保障体系
人民银行清算总中心实现了全方位一体化运维管理，构建了“三地三中心”“两主一备”运行格局，形成跨地域、多中心、多运维团队的一体化运维协同工作模式，三地共同承担“7×24”小时不间断运行支持服务，确保支付系统安全、高效、稳定运行；自主研发统一运维平台，具备“一地出现疫情、其他两地迅速接管”的条件，有效提升了支付系统业务连续运行保障能力。同时，支付清算系统参与者也在不断探索提升支付系统业务连续性水平的新方式。
（三）建设了支付系统业务连续性管理体系
一是人民银行清算总中心建立了内部“三道防线”的全面风险防控和信息安全框架体系，并要求系统参与者采取相应的内控管理和信息安全防护举措，坚守“不发生系统性金融风险的底线”，确保支付系统业务安全平稳运行。二是建立支付系统应急管理机制，人民银行持续完善支付系统应急管理机制，明确预防预警、应急处置、报告指挥等各项要求；各支付系统运营机构和参与机构根据监管规定，结合实际情况，建立相应的危机处置预案。三是定时开展应急演练，评估和测试支付系统的风险应对能力，有效提升支付系统的应急处置水平。
二、我国支付系统面临的风险及挑战
2021年2月24日，美联储支付系统因维护操作错误导致其所有金融服务系统中断，造成为银行、企业、政府机构、社会公众提供支付服务的关键支付系统瘫痪了约4个小时，包括Fedwire、Fed ACH等十余项业务受到影响。虽然美联储的支付系统当日内基本修复，但作为国家央行支付服务体系的核心部分，突发中断事件带来了一定的影响。本次事件促使部分银行启动了应急协议，并引发了对关键金融基础设施弹性的质疑，对公众信心也造成了一定影响。
美联储大额支付系统宕机事件警醒世界各国要进一步完善本国支付系统的建设运营，积极采取相关措施着力提高中央银行支付系统业务连续性保障水平，防止造成支付市场“瘫痪”事件，影响社会公众对整个金融系统的信心。笔者现结合实际，分析我国支付系统风险管理面临的挑战。
（一）支付系统风险存在强关联性及嵌套性
支付系统作为金融市场货币资金转移的主通道，存在着彼此交叉关联的密切关系，在金融创新和混业经营浪潮的推动下，各类市场参与主体及业务系统直接或间接连接在一起，在实现货币资金跨市场快速转移的同时，也为金融风险的快速传播提供了渠道。当支付系统中出现流动性风险或者信用风险时，如果不及时处理，风险有可能快速扩张。风险之间的相互连结又会导致其他风险事件的发生，最终加剧整个支付体系的系统性风险。
（二）支付系统应急管理整体规划有待加强
在此次新冠疫情应对过程中，虽然能够及时启动支付系统应急管理，但是仅作为人民银行的一项应急预案业务，虽有多个部门参与，但没有将其纳入国家或城市层面的整体应急管理体系中。CCPC支付系统防疫应急管理也没有被纳入到地方疫情防控指挥部和相关部门的整体工作规划中，导致面对重大危机时，支付系统应急管理工作缺少跨部门联动，信息传递和工作衔接配合缺乏统一性和整体性。
（三）现有监管框架和协调机制有待完善
支付清算系统相关参与主体众多，涉及资金规模和风险较大，需要健全的风险协调机制和监管体系。一是我国风险应急处置指挥体系已经初步建立，但是风险处置过程还存在着一定问题，比如缺乏严密性、协调性。制度化、操作性强的跨平台、跨部门、跨行业支付系统风险处置联动协调机制尚未形成。二是近年来我国支付工具发展日新月异，支付系统监管体系建设不断加速，而我国分业监管的金融监管体制使得各支付和市场基础设施分属于不同的部门，各部门在监管理念、管理方式和执行标准上存在差异，容易导致职责模糊、协调成本较高等问题。
三、思考及启示
（一）推进支付系统监管体系建设
持续完善顶层设计，推动专项立法，明确支付系统业务连续性标准、责任追究、监管处罚等各项规定，提升支付清算系统监管的法律层级和刚性约束。加强各支付系统管理部门的职能协作，多方联动，形成合力，强化支付系统穿透式监管，对同类支付业务实施统一的监管规则，不留监管空白。建立全面的风险监测管理框架，明确支付清算系统业务连续性测度指标，对系统参与者、系统互联性和风险集中度进行持续评估，实现对风险的早识别、早预警、早发现、早处置。
（二）提高支付系统应急管理级别
鉴于支付系统的重要地位，在国家应急管理体系建设的总体框架下，应将支付系统应急管理纳入整体国家应急管理体系中，作为推进国家治理能力和治理体系现代化的重要部分，要根据国家或地方政府应急管理四级响应的级别分类进行对应的分级管理，针对支付系统在政府整体应急响应中应该发挥的作用进行事前预判，体现统一性和协调性。人民银行可作为政府应对突发事件指挥部的成员单位参与应急响应，协助指挥部做好支付行业应急管理工作，充分发挥支付系统的处突应急支撑作用。
（三）加强支付系统监管领域金融科技的应用
一是推动监管与科技的深度融合，以人工智能、区块链等新一代技术为依托，建设涵盖监测、预警、处理、变更和维护等功能的支付系统监控预警综合维护管理平台，有效提高发现和处置风险的能力。二是鼓励商业银行、金融科技公司等金融市场主体加大创新力度，借助金融科技、监管科技等手段着力提高支付系统风险防控能力，提升极端情形下的支付适用能力。
（四）持续提高支付系统风险应对能力
一是在定期开展支付系统业务连续性保障培训和演练的基础上，进一步熟悉支付系统日常运维操作和应急事件处置流程，加强对支付领域风险管理优秀案例的分享和交流，全面提升支付系统运维人员的风险处置水平。二是建立跨部门风险应对协调机制，有效预防、识别和处置各类关联支付风险，定期验证风险事件应急处置流程的有效性，扎实做好支付系统应急管理工作。
