自《非金融机构支付服务管理办法》（中国人民银行令〔2010〕第2号）发布实施以来，我国非银行支付产业历经十余年的高速发展，产业规模和服务覆盖领域不断扩大，已成为我国支付体系中的重要组成部分，并在移动支付引领全球发展的过程中发挥了极其重要的作用。截至2020年末，我国共有支付机构230家，客户备付金余额达1.77万亿元。2020年，支付机构共处理网络支付业务8272.97亿笔，金额294.56万亿元，交易金额分别是同期GDP、M2的2.90倍、1.35倍。
随着非银行支付产业经历了初创期和成长期，进入逐渐成熟期，其发展面临的内外部环境持续变化。一方面，市场供需结构、竞争态势、定价机制不断调整，金融科技在支付领域的应用不断深化，各支付机构发展的内生动力显现差异；另一方面，为应对高速发展背后非银行支付市场存在的一些乱象和风险隐患，诸如挪用客户备付金、无证经营支付业务等，监管态势不断趋严，严监管常态化持续推进。总体看，当前非银行支付市场两级分化加剧，中小型支付机构生存压力大的问题愈发突出，非银行支付产业面临“转型阵痛”。如何处理好严监管常态化与可持续发展之间的关系，实现非银行支付产业更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展是当前亟待解决的问题。
一、非银行支付市场发展现状
（一）支付牌照数量逐年缩减，市场并购活跃度呈下滑趋势
按照“总量控制、结构优化、提高质量、有序发展”的监管思路，2016年至2020年期间，人民银行未许可发放新牌照，30余家机构因出现风险事件、未达续展条件、同一实际控制人控制的多家机构合并或主动退出等情形退出支付市场。与此同时，国内非银行支付市场并购逐步发展，2011年以来，累计完成涉及支付机构的并购案70余起，行业覆盖较为广泛，如金融集团、实体企业、科技型公司等。其中，2016年达到顶峰，该年共发生18起并购交易。与之相比，2020年国内非银行支付市场仅发生4起并购交易，并购热度大幅下降。究其主要原因，一方面是由于行业寡头格局已形成，支付牌照需求趋于稳定；另一方面，监管政策持续收紧，支付牌照交易市场回归理性。
（二）业务总体规模持续增长，小额便民支付服务优势突出
支付机构业务延续快速发展势头，2020年，支付机构处理的网络支付业务笔数和金额同比分别增长14.9%和17.9%，在全国电子支付业务总量中的占比持续提升至77.9%、9.8%。从笔均交易金额看，支付机构网络支付业务笔均金额从2018年的471元降至356元，为银行机构电子支付业务笔均金额的3.09%，充分体现支付机构在零售支付特别是小微支付服务领域优势显着，符合小额、快捷、便民的服务宗旨和业务定位。
（三）头部机构优势明显，行业集中度不断提高
受网络支付规模效应和成本优势影响，支付机构网络支付业务市场集中度高，大型机构的市场支配地位不断巩固。从2019年互联网支付业务办理情况看，排名全国前10位的支付机构交易金额之和占互联网支付业务交易总金额的78.09%，同比增长9.33%，剩余90余家从事互联网支付业务的机构交易金额之和仅占比21.91%。移动支付领域情况更为突出，以交易金额计，财付通、支付宝两者的市场份额总和超90%，以较大领先优势占据市场头部地位，寡头竞争格局在短期内难以改变。此外，在新冠肺炎疫情期间，头部机构协助推广健康码、发放消费券，正在不断向数字生活平台发展，移动支付场景覆盖率不断提高，进一步提升了用户粘性。
（四）盈利模式逐步回归本源，盈利能力分化明显
客户备付金集中存管后，支付机构以客户备付金沉淀利息作为重要盈利来源的模式被打破，支付业务手续费成为主要收入来源。支付机构利润空间随之大幅缩减，中小型支付机构盈利能力降低，盈利情况堪忧，相当一部分机构微利经营，甚至出现亏损。此外，新冠肺炎疫情更加凸显出支付机构经营韧性、应变能力的差异，相较于以网络支付业务为主的机构，从事银行卡收单和预付卡发行与受理业务的机构受疫情影响，收入下滑明显，如山东省一家省域银行卡收单机构2020年净利润下降了84.82%。
（五）违规惩戒力度不断加大
非银行支付市场监管态势持续趋严，违规惩戒力度明显加大。2018年至2020年，人民银行对支付机构的年均处罚次数超过110次，每年罚没总金额均超过1亿元。其中，2020年罚没金额达4.02亿元，为2019年的2.4倍，创历史新高，最高一笔罚单达1.16亿元。从违规情形看，涉及范围较广，主要包括客户备付金管理、互联网支付、银行卡收单及预付卡业务管理、反洗钱等业务，反映出支付机构经营不规范问题仍较为突出。
二、非银行支付市场可持续发展面临的制约因素
（一）双寡头格局短期内难以打破
支付服务网络外部性和规模经济效应显着，容易形成自然垄断，客观上导致两大头部支付机构在客户备付金规模、支付业务规模、支付账户数量、盈利能力等各方面均远超其他机构。近年来，头部机构利用网络支付业务优势，持续加码线下收单业务，逐渐在线下收单领域形成优势地位，更使得传统收单机构市场份额下降。与此同时，头部机构以支付业务为基础，打造覆盖货币基金、消费金融、小额贷款、保险等业务的自有生态闭环，并通过交叉补贴持续获客的模式难以撼动。在此市场格局下，存在头部机构滥用市场支配地位或技术优势排除、限制竞争的可能性，以及危害支付体系有效运转、产品服务定价趋高等潜在隐患。
（二）发展同质化、盈利模式单一问题依然存在
从网络支付市场看，C端市场拓展阻力较大，B端市场支付服务同质化明显，极少数机构借助集团或行业优势提供个性化、定制化的增值服务获得有限的发展空间，中小支付机构面临C端、B端进退两难的境地，有些机构甚至依靠灰色地带维持生存。从银行卡收单市场看，优质行业及商户客群较为稳定、流动性较低，可重新分配的商户资源有限，市场价格竞争异常激烈。从多用途预付卡市场看，以客户备付金沉淀利息作为重要盈利来源的模式彻底被打破，加之受市场需求萎缩和新型支付方式冲击影响，行业整体发展面临瓶颈。
（三）受渠道成本、议价能力等因素影响，中小型支付机构在价格方面难以形成竞争优势
中小型支付机构渠道成本高、议价能力弱，主要表现在：一是相较于国外支付市场，国内市场收单费率总体偏低，特别是2016年银行卡刷卡手续费改革后，收单侧费率实行收单机构自主定价，为获取生存空间，大量中小型支付机构微利经营。二是部分机构将支付业务与其他金融业务嵌套整合并实施交叉补贴，甚至采取“战略性亏损”策略，极大影响了支付市场整体定价。三是“断直连”后，支付机构与商业银行逐家议定渠道成本，中小型支付机构议价能力弱，渠道成本加速上升。四是P2P网络贷款业务资金存管等支付机构原有的高利润业务来源被管控，进一步压缩了中小型支付机构的盈利空间。
（四）部分支付机构合规经营意识薄弱，造成行业整体的用户信任维护成本升高
近几年来，涉及支付领域的投诉举报数量居高不下。2019年，仅中国支付清算协会受理的举报数量就达8000余件7，涉及的典型违规问题包括支付机构超地域范围经营、收单核心业务外包、为非法平台提供支付服务等，反映出部分支付机构合规意识和风控意识薄弱。特别是挪用客户备付金、资金“二清”等少数恶劣的违规行为，为行业发展带来负外部性，造成行业整体的用户信任维护成本升高，极易影响社会公众对非银行支付产业的信心。此外，特约商户与支付机构、支付机构与客户之间普遍存在信息不对称现象，例如客户付款时，可能无法准确得知收款商户与实际交易平台之间的关联关系，以及支付机构上送至清算机构和发卡银行的具体交易类型和渠道等，导致特约商户或客户利益受损后难以找准症结进行维权。
（五）市场退出机制尚不完善
在严监管常态化、市场供需结构等因素的共同作用下，非银行支付市场进入受到严格把控，支付机构的主要出资人、实际控制人变更受到审慎监管，以防范借助变更变相买卖牌照的行为。但总体看，非银行支付市场监管“堵”多“疏”少，市场退出机制有待进一步完善，特别是自然淘汰机制运行不畅，部分几乎未展业的小型支付机构过分看重支付牌照价值，在连续多年亏损的情况下，也不愿主动退出市场，客观上削弱了市场整体运行效率。
三、促进非银行支付市场可持续发展的相关建议
解决非银行支付市场可持续发展问题，根本在于破除当前市场发展面临的制约因素，发挥政府调控与市场配置双轮驱动作用，实现保障非银行支付市场安全、高效、公平的发展目标。具体来看，应从建机制、调结构、促公平、保权益、强自律五个维度着力，促进我国非银行支付市场可持续发展。
（一）正确处理严监管常态化与可持续发展之间的辩证关系，完善行业现代化治理机制
一是注重发挥法治引领和推动作用，坚持“立、改、废、释”并举，持续完善顶层设计。加快出台《非银行支付机构条例》，并结合市场新形势、新变化，加快原有配套制度修订，提高支付领域法规制度的包容性、前瞻性和连续性，切实解决制度碎片化、滞后于业务发展等问题。二是坚持重典治乱和包容审慎监管并举。一方面，持续化解市场存量风险，加大对突破资金安全底线、为非法交易提供支付服务等违法违规行为的惩戒力度，坚决遏制市场乱象，夯实市场个体和产业整体的可持续发展基础。另一方面，以风险为本，对新兴支付产品和业务模式给予一定发展空间，把握业务实质，合理评估风险，积极引入监管沙盒等创新监管手段。三是加强监管科技应用，推进“穿透式监管”落地。积极应用大数据、分布式存储、机器学习等技术手段，加强对支付机构经营和业务数据的监测分析，有效实施非现场监管，避免由于缺乏数据分析处理能力导致“大而不能管”。四是推进协同监管，强化与公安、市场监管等部门的信息共享和监管协作，着力消除监管空白和监管套利。
（二）加快供给侧结构性改革，推进产业结构优化升级
一是将引导支付机构回归本源作为首要任务，紧扣小额、快捷、便民的业务定位，促进支付机构加快转型升级。重点引导中小型支付机构积极化解转型压力，发挥自身特点和所在集团优势，借助金融科技力量，创新产品模式，走差异化发展之路。在C端市场，为广大长尾客户群提供个性化支付服务；在B端市场，深耕细分市场以延伸支付链条，以支付为基础拓展联合营销、行业客户深度定制化服务、系统建设等增值服务，做精支付主业。二是完善市场准入和退出政策，对存在经营困难、风险较大、未实质性展业等问题的机构坚决予以清退，并进一步畅通主动退出机构的退出渠道，明确退出后债权债务处理等配套机制；支持和引导具有充足资本实力、资源优势和技术能力的机构进入非银行支付市场，平衡和改善市场结构。三是统筹利用好境内、境外两个市场资源，稳妥有序推进双向开放，特别是要蹄疾步稳“引进来”，充分发挥鲶鱼效应，优化市场结构和定价机制，增强市场内生活力，促进市场自身调节机制发育完善。
（三）维护市场公平竞争秩序，营造良好发展环境
一是理顺支付服务价格形成机制。指导“两联”统一开展相关业务定价，避免支付机构与发卡银行“两两协商、谈判定价”模式下渠道成本差异过大，导致客观限制中小型支付机构活力和市场竞争。引导线上、线下支付渠道价格趋同，从根本上解决因差价过高引发的渠道套用、交易变造等一系列问题。二是强化大型支付机构监管，采取有力措施遏制大型支付机构滥用市场优势地位交叉补贴和排斥限制竞争等行为，提高监管敏锐性，防范交叉性金融风险放大引发风险跨市场传染。三是严厉打击不正当竞争行为，维护合规市场主体的商业信誉和合法权益。
（四）提高支付机构信息透明度，保障消费者合法权益
一是强化支付机构相关责任义务，要求其准确完整展示交易信息、提示交易风险，定期公开披露经营状况、风险事件、客户投诉等信息，事前告知结算周期调整、服务标准调整等事项，保障消费者知情权和选择权。二是加快推进支付机构行业保障基金设立，明确行业保障基金筹集、使用和管理规则，将前期形成的风险准备金纳入行业保障基金管理，形成以市场化为主要手段的救济保障机制，及时化解和处置客户备付金挪用风险，增强社会公众对非银行支付体系的信心。三是不断加强支付服务消费者教育，提高广大需求主体的风险意识和防欺诈技能。
（五）加强行业自律管理，促进形成合规创新、良性竞争、协同发展的行业共识
行业自律组织在推动行业规范、协调发展中肩负着重要责任，应充分发挥支付行业自律组织的柔性作用：一是积极应对行业利益格局变化，组织和协调好非银行支付市场参与各方的行动，共同应对和解决行业发展面临的重要问题和挑战。二是加强支付市场主体之间的沟通与协调，积极宣传引导创新理念，发掘行业创新潜力，对新产品、新技术作出全方位的市场调研和风险评估，促进行业合规创新、高效创新。三是健全行业风险信息共享机制，推动行业联防协作机制在支付风险防范中发挥更大作用，促进提升行业整体风险防控能力。
